Nokre tankar om bevaring og kassasjon (Synspunkt)
14 April 2010 03:42
Arnt Ola Fidjestøl, IKA Møre og Romsdal, og Rune Lothe, IKA Hordaland.
Det nærmar seg ti-årsjubileum for oppnemninga av Bevaringsutvalet. Årsaka til at ein nedsette dette utvalet var at Riksarkivet hadde ”behov for en totalvurdering av hovedprinsipper og tilnærmingsmåtar for bevaringsarbeidet i statlig arkivsektor”. Utvalet skulle også ”vurdere sine anbefalinger i forhold til det tilsvarende arbeid som nå foregår for kommunal sektor (Thime-utvalget)”. Rapporten vart ferdigstilt i 2002, og var etter vårt syn eit utmerka utgangspunkt for ein revisjon av bevarings- og kassasjonsreglementet. Kva har skjedd etter det? Svært lite, om noko i det heile. Vi held oss framleis til retningslinene i Riksarkivarens bestemmelser for offentlige arkiver. Desse vart ferdigstilt i 1988 og er blitt gjort særs lite med i ettertid. Nå kan ein lese på heimesidene til Riksarkivet at det skal leggast fram ein revidert versjon av reglementet for kommunane og fylkeskommunane hausten 2010. Dette helsar vi velkommen. Vi reknar med og vonar at statleg sektor får sin revisjon omtrent på same tida. Vi ynskjer med dette å kome med nokre synspunkt som vi vonar Riksarkivet vil ta med seg i sluttfasen av det arbeidet som skal sluttførast i 2010. Det er viktig at vi nå får eit reglement og retningsliner som er enkle å halde seg til både for å unngå feilaktig kassasjon, men like mykje for å legge til rette for fortløpande vurderingar av desse slik at dei til einkvar tid er i takt med utviklinga i samfunnet og offentleg sektor. Vi vonar at Riksarkivet vil ta med seg våre synspunkt i det vidare arbeidet.
Nokre hovudinnvendingar mot dagens reglement
Vi har ikkje føreteke ein detaljert analyse av dagens reglement, men baserer innvendingane på dei erfaringane vi har.
Det er eit problem at reglementet på enkelte område er inkonsekvent. Eit konkret døme som illustrasjon er forskjellen på handsaming av ikkje-antekne anbod i fylkeskommunal og kommunal sektor. Medan det i fylkeskommunen sitt reglement er høve til å kassere, lyt ein i kommunane sitt reglement vurdere kva anbodet gjeld. Dette verkar ikkje logisk, og då meiner vi at ein har to val. Anten samkøyre rutinane, eller forklare kvifor ein har ulik handsaming. Kanskje ligg årsaka til ulik handsaming i faktorar som var relevante på eit gjeve tidspunkt, men som ikkje lenger er det? Dette er umogeleg å vite for dei som skal halde seg til reglementet og aukar dermed terskelen for å ta tak bevaringsvurderinga.
Språkbruk! Eit anna problem er språkbruk og terminilogi. Dette er vi sikre på at Riksarkivet har gripe fatt i i revisjonen. Det bør likevel nemnast som ei innvending at det ikkje er blitt gjort noko med dette tidlegare. Til dømes finn ein framleis Distriktenes utbyggingsfond, trass i at det opp høyrte i 1993. Setningar som ”overført til edb” er lite nytta i dagens IT-språk. Det at reglementet til fylkeskommunen er inndelt etter ein arkivnøkkel som sist gong vart revidert i 1981 og reglementet for kommunane etter ein nøkkel frå 1976 seier sitt. Mykje av desse problemstillingane vil natur leg nok verte løyst ved å knytte seg til nyare arkivnøklar. Det er også uheldig at seinare tids skifte av forvaltningsnivå ikkje er blitt teke omsyn til. Nå dekker Riksarkivarens ret ningsliner for staten berre eigenforvaltnings saker. Det er likevel ikkje bra at ein berre finn sjukehus referert til under fylkeskommunen og kommunen sitt reglement, der det i alle fall ikkje høyrer heime. Sidan retningslinene til Riks arkivaren berre dekker eigenforvaltningsaker, vert det endå viktigare at dei sektorvise kassasjonsreglementa for stats forvaltninga er godt synlege på Riksarkivet sine heimesider.
Eit siste moment i høve til Riksarkivarens retningsliner er bruken av omgrep som gjev stor rom for individuell tolkning. Omgrep som ”rutinemessig korrespondanse”, ”rutinemessige enkeltsaker”, ”prinsipiell betydning” og ”prinsipiell art” inviterer til tolkning og gjer arbeidet med kassasjon meir krevjande og aukar samstundes sjansen for at ein konkluderer feil.
Noko som også er forvirrande er bruken av ”som ovanfor”. Om det vert referert til hovudoverskrifta, linja/avsnittet eller talet ute i høgre margen er ikkje opplagt. Vi etterlyser ein meir eintydig og lettfatteleg språkbruk.
Vi ser at dei nye sidene til Riksarkivet legg til rette for å legge enkeltvedtaka for kassasjon ut på heimesidene. Dette helsar vi velkomen. Vi skjønar at enkeltvedtak ikkje er ålment gyldige, men dei vil både kvar for seg, og samla gi eit godt grunnlag for kassasjons- og bevaringsarbeidet i kommunane. Det vil også heve kvaliteten på framtidige kassasjonsførespurnader til Riksarkivet at ein trekker inn desse vedtaka i grunngjevingane.
Manglande forankring i bevaringsutvalet sin rapport
Som det vert nemnt innleiingsvis meiner vi Bevaringsutvalet sin rapport er god. Den har lagt eit godt grunnlag for det vidare arbeidet med bevaring og kassasjon. Når det kjem til konkret oppfølging av rapportens konklusjonar, har det kome lite i form av regelverk forankra i rapporten. Det er sjølvsagt uheldig at både dei sektorvise kassasjonsregle menta og Riksarkivarens reglar for bevaring og kassasjon ikkje har denne forankringa. Vi skjønar at dette er eit kompleks problemområde. Det kan vere vanskeleg å halde seg a jour med alle dei endringane som har skjedd i offentleg sektor i tida etter at Bevaringsutvalet la fram sin rapport. Det som er vanskelegare å skjøne er at reglementa ikkje er justert i høve til dei meir overordna konklusjonar som vert gjort av Bevaringsutvalet. Særleg syns vi det er uheldig at ein ikkje har teke meir omsyn til rapportens konklusjonar på såkalla ”plukkassasjon” eller ”utvalskassasjon”.
Her er eit utval sitat frå rapporten om denne kassasjonsformen.
I kapittel 5.3.3 Vurderingsnivå: makro eller mikro står følgjande:
”Som nevnt ovenfor må kassasjon lønne seg økonomisk. Det har ingen hensikt å bruke større ressurser på å kassere deler av materialet enn det vil koste å bevare det hele og holde det lett tilgjengelig. Og selv om det er viktig ikke å undervurdere kostnadene ved bevaring og særlig ved effektiv gjenfinning, er det grunn til å regne med at en for detaljert kassasjonsvurdering i mange tilfeller ikke vil være lønnsom – dersom man ikke også av andre grunner har behov for en detaljert gjennomgåelse av materialet. Det følger av dette at bevarings- og kassasjons vurdering i hovedregel bør skje på makronivå.”
Vidare står det at eit mogeleg unntak for vurdering på makronivå vil kunne vere bevarings- og kassasjonsplanar knytta til arkivnøkkel.
I kapittel 5.3.6 Bevaring av utvalg og prøver står følgjande:
”Hensikten er å bevare noe som gir et mer eller mindre representativt bilde av materialet, uten å ta kostnadene ved å bevare hele materialet. De vanligste utvalgsmetoder forutsetter at materialet er stort og homogent. Dette innebærer at det først og fremst er entypeserier som egner seg for utvalgsbevaring.”
Vidare står det:
”Kritiske røster hevder at man oppnår svært lite, bl.a fordi statistisk representativitet ikke kan defineres generelt, men må knyttes til spesifikke problemstillinger mv. Det er vel også et faktum at det har vært svært lite bruk av slikt materiale i forskningssammenheng.”
Utvalet konkluderer i kapittel 7.1.3 Bevaringskriterier brukt i et makro-/mikroperspektiv:
”Utvalget vil generelt advare mot en metodikk som baserer seg på en nitid gransking av enkeltsaker og -dokumenter. Dersom bevarings- og kassasjonsarbeidet skal gjennomføres innenfor rimelige ressursrammer, er det helt nødvendig å rette oppmerk som heten mot større arkivenheter. Det innebærer også at utvalget vil anbefale bevaringskriterier som er anvendbare i et makroperspektiv.”
Vi meiner vurderingane og konklusjonen til rapporten på dette området er god. Skal ein følgje rapporten på dette området burde konsekvensen vere at utvalsbevaring vart fjerna i alt regel verk. Det bør i alle fall som eit minimum grunngjevast godt, dei gongene ein meiner at utvalsbevaring er berettiga.
Eit grelt døme på reglement som ikkje har teke inn over seg bevaringsutvalets konklusjonar er kassasjonsreglementet for trygde kontora som er forankra i vedtak gjort i 1995. Der definerer ein på side fire og fem kva sakstyper som skal avleverast til arkiv verket og kva sakstypar som ikkje skal avleverast. Når sakstypane er definert i reglementet står følgjande:
”Det er et utvalg av disse sakstypene som skal avleveres til Arkivverket. Utvalget omfatter saker på personer født 1. og 11. hver måned og saker på personer født på årstall som ender på 0.”
Dette er etter vårt syn ein framgangsmåte som bryter med proveniensprinsippet. Er arkivet eit objektarkiv må ein også ta omsyn til dette når ein tek vare på utval. Er arkivet ordna på objekt, som i dette tilfelle, kan ein ikkje gå inn i dette materialet og i neste omgang kassere på emne. Anten kasserer ein på objekt eller så kasserer ein på emne, ikkje begge deler. Det vil i praksis nærmast vere umogeleg å unngå feilvurderingar med ein slik framgangsmåte, samstundes som ein sit igjen med eit materiale det heilt openbert vil vere svært vanskeleg å forhalde seg til i forskningssamanheng. Alle dei sektorvise reglementa som finst i dag bør med andre ord gjennomgåast og reviderast i tråd med dei tilrådingar som vert gjevne i Bevaringsutvalet sin rapport.
Dersom det er slik at det er magasinkapasiteten som er avgjerande for kor mykje ein tek vare på, er vi av den formeining at det er betre å erkjenne at ein ikkje kan ta vare på alt. Er arkiv serien av ein slik karakter at den framstår som uoversiktleg og uetterrettleg etter at kassasjonsvurderinga er gjort, er det betre å kassere heile serien enn berre deler av den. Vi ynskjer oss ein normalinstruks med rettleiing tilpassa dei enkelte forvaltningsområda og -nivåa i offentleg sektor. Denne skal vere fundert på Bevaringsutvalet sin rapport som på makronivå, i regelen på arkivserienivå, seier noko om bevaringstid. Deretter kan prosessen vidare vere at bevaringsplanane i offentleg sektor skal forankrast i desse rettleiingane, men endeleg godkjennast av Riksarkivet før dei vert gjeldande. For saksarkiv, vil det vere naudsynt å gjere ei vurdering på nivået under arkivserienivået. Vi meiner at ein her bør legge arkivnøkkelen til grunn.
Riksarkivet vil kanskje innvende at dette vil verte eit for tidkrev jande arbeid for dei. Vi trur ikkje det. Vi trur at langt dei fleste arkivseriane vil vere uproblematiske å vurdere. Ein lyt bruke litt meir tid på enkelte seriar, men etterkvart som ein får erfaring med desse, vil også dette arbeidet verte enklare og krevje mindre ressursar. Best av alt er at ein då vil ha eit konkret reglement som ein fortløpande kan justere og kommentere etterkvart som ut viklinga innanfor offentleg sektor gjer dette naudsynt.
Det nærmar seg ti-årsjubileum for oppnemninga av Bevaringsutvalet. Årsaka til at ein nedsette dette utvalet var at Riksarkivet hadde ”behov for en totalvurdering av hovedprinsipper og tilnærmingsmåtar for bevaringsarbeidet i statlig arkivsektor”. Utvalet skulle også ”vurdere sine anbefalinger i forhold til det tilsvarende arbeid som nå foregår for kommunal sektor (Thime-utvalget)”. Rapporten vart ferdigstilt i 2002, og var etter vårt syn eit utmerka utgangspunkt for ein revisjon av bevarings- og kassasjonsreglementet. Kva har skjedd etter det? Svært lite, om noko i det heile. Vi held oss framleis til retningslinene i Riksarkivarens bestemmelser for offentlige arkiver. Desse vart ferdigstilt i 1988 og er blitt gjort særs lite med i ettertid. Nå kan ein lese på heimesidene til Riksarkivet at det skal leggast fram ein revidert versjon av reglementet for kommunane og fylkeskommunane hausten 2010. Dette helsar vi velkommen. Vi reknar med og vonar at statleg sektor får sin revisjon omtrent på same tida. Vi ynskjer med dette å kome med nokre synspunkt som vi vonar Riksarkivet vil ta med seg i sluttfasen av det arbeidet som skal sluttførast i 2010. Det er viktig at vi nå får eit reglement og retningsliner som er enkle å halde seg til både for å unngå feilaktig kassasjon, men like mykje for å legge til rette for fortløpande vurderingar av desse slik at dei til einkvar tid er i takt med utviklinga i samfunnet og offentleg sektor. Vi vonar at Riksarkivet vil ta med seg våre synspunkt i det vidare arbeidet.
Nokre hovudinnvendingar mot dagens reglement
Vi har ikkje føreteke ein detaljert analyse av dagens reglement, men baserer innvendingane på dei erfaringane vi har.
Det er eit problem at reglementet på enkelte område er inkonsekvent. Eit konkret døme som illustrasjon er forskjellen på handsaming av ikkje-antekne anbod i fylkeskommunal og kommunal sektor. Medan det i fylkeskommunen sitt reglement er høve til å kassere, lyt ein i kommunane sitt reglement vurdere kva anbodet gjeld. Dette verkar ikkje logisk, og då meiner vi at ein har to val. Anten samkøyre rutinane, eller forklare kvifor ein har ulik handsaming. Kanskje ligg årsaka til ulik handsaming i faktorar som var relevante på eit gjeve tidspunkt, men som ikkje lenger er det? Dette er umogeleg å vite for dei som skal halde seg til reglementet og aukar dermed terskelen for å ta tak bevaringsvurderinga.
Språkbruk! Eit anna problem er språkbruk og terminilogi. Dette er vi sikre på at Riksarkivet har gripe fatt i i revisjonen. Det bør likevel nemnast som ei innvending at det ikkje er blitt gjort noko med dette tidlegare. Til dømes finn ein framleis Distriktenes utbyggingsfond, trass i at det opp høyrte i 1993. Setningar som ”overført til edb” er lite nytta i dagens IT-språk. Det at reglementet til fylkeskommunen er inndelt etter ein arkivnøkkel som sist gong vart revidert i 1981 og reglementet for kommunane etter ein nøkkel frå 1976 seier sitt. Mykje av desse problemstillingane vil natur leg nok verte løyst ved å knytte seg til nyare arkivnøklar. Det er også uheldig at seinare tids skifte av forvaltningsnivå ikkje er blitt teke omsyn til. Nå dekker Riksarkivarens ret ningsliner for staten berre eigenforvaltnings saker. Det er likevel ikkje bra at ein berre finn sjukehus referert til under fylkeskommunen og kommunen sitt reglement, der det i alle fall ikkje høyrer heime. Sidan retningslinene til Riks arkivaren berre dekker eigenforvaltningsaker, vert det endå viktigare at dei sektorvise kassasjonsreglementa for stats forvaltninga er godt synlege på Riksarkivet sine heimesider.
Eit siste moment i høve til Riksarkivarens retningsliner er bruken av omgrep som gjev stor rom for individuell tolkning. Omgrep som ”rutinemessig korrespondanse”, ”rutinemessige enkeltsaker”, ”prinsipiell betydning” og ”prinsipiell art” inviterer til tolkning og gjer arbeidet med kassasjon meir krevjande og aukar samstundes sjansen for at ein konkluderer feil.
Noko som også er forvirrande er bruken av ”som ovanfor”. Om det vert referert til hovudoverskrifta, linja/avsnittet eller talet ute i høgre margen er ikkje opplagt. Vi etterlyser ein meir eintydig og lettfatteleg språkbruk.
Vi ser at dei nye sidene til Riksarkivet legg til rette for å legge enkeltvedtaka for kassasjon ut på heimesidene. Dette helsar vi velkomen. Vi skjønar at enkeltvedtak ikkje er ålment gyldige, men dei vil både kvar for seg, og samla gi eit godt grunnlag for kassasjons- og bevaringsarbeidet i kommunane. Det vil også heve kvaliteten på framtidige kassasjonsførespurnader til Riksarkivet at ein trekker inn desse vedtaka i grunngjevingane.
Manglande forankring i bevaringsutvalet sin rapport
Som det vert nemnt innleiingsvis meiner vi Bevaringsutvalet sin rapport er god. Den har lagt eit godt grunnlag for det vidare arbeidet med bevaring og kassasjon. Når det kjem til konkret oppfølging av rapportens konklusjonar, har det kome lite i form av regelverk forankra i rapporten. Det er sjølvsagt uheldig at både dei sektorvise kassasjonsregle menta og Riksarkivarens reglar for bevaring og kassasjon ikkje har denne forankringa. Vi skjønar at dette er eit kompleks problemområde. Det kan vere vanskeleg å halde seg a jour med alle dei endringane som har skjedd i offentleg sektor i tida etter at Bevaringsutvalet la fram sin rapport. Det som er vanskelegare å skjøne er at reglementa ikkje er justert i høve til dei meir overordna konklusjonar som vert gjort av Bevaringsutvalet. Særleg syns vi det er uheldig at ein ikkje har teke meir omsyn til rapportens konklusjonar på såkalla ”plukkassasjon” eller ”utvalskassasjon”.
Her er eit utval sitat frå rapporten om denne kassasjonsformen.
I kapittel 5.3.3 Vurderingsnivå: makro eller mikro står følgjande:
”Som nevnt ovenfor må kassasjon lønne seg økonomisk. Det har ingen hensikt å bruke større ressurser på å kassere deler av materialet enn det vil koste å bevare det hele og holde det lett tilgjengelig. Og selv om det er viktig ikke å undervurdere kostnadene ved bevaring og særlig ved effektiv gjenfinning, er det grunn til å regne med at en for detaljert kassasjonsvurdering i mange tilfeller ikke vil være lønnsom – dersom man ikke også av andre grunner har behov for en detaljert gjennomgåelse av materialet. Det følger av dette at bevarings- og kassasjons vurdering i hovedregel bør skje på makronivå.”
Vidare står det at eit mogeleg unntak for vurdering på makronivå vil kunne vere bevarings- og kassasjonsplanar knytta til arkivnøkkel.
I kapittel 5.3.6 Bevaring av utvalg og prøver står følgjande:
”Hensikten er å bevare noe som gir et mer eller mindre representativt bilde av materialet, uten å ta kostnadene ved å bevare hele materialet. De vanligste utvalgsmetoder forutsetter at materialet er stort og homogent. Dette innebærer at det først og fremst er entypeserier som egner seg for utvalgsbevaring.”
Vidare står det:
”Kritiske røster hevder at man oppnår svært lite, bl.a fordi statistisk representativitet ikke kan defineres generelt, men må knyttes til spesifikke problemstillinger mv. Det er vel også et faktum at det har vært svært lite bruk av slikt materiale i forskningssammenheng.”
Utvalet konkluderer i kapittel 7.1.3 Bevaringskriterier brukt i et makro-/mikroperspektiv:
”Utvalget vil generelt advare mot en metodikk som baserer seg på en nitid gransking av enkeltsaker og -dokumenter. Dersom bevarings- og kassasjonsarbeidet skal gjennomføres innenfor rimelige ressursrammer, er det helt nødvendig å rette oppmerk som heten mot større arkivenheter. Det innebærer også at utvalget vil anbefale bevaringskriterier som er anvendbare i et makroperspektiv.”
Vi meiner vurderingane og konklusjonen til rapporten på dette området er god. Skal ein følgje rapporten på dette området burde konsekvensen vere at utvalsbevaring vart fjerna i alt regel verk. Det bør i alle fall som eit minimum grunngjevast godt, dei gongene ein meiner at utvalsbevaring er berettiga.
Eit grelt døme på reglement som ikkje har teke inn over seg bevaringsutvalets konklusjonar er kassasjonsreglementet for trygde kontora som er forankra i vedtak gjort i 1995. Der definerer ein på side fire og fem kva sakstyper som skal avleverast til arkiv verket og kva sakstypar som ikkje skal avleverast. Når sakstypane er definert i reglementet står følgjande:
”Det er et utvalg av disse sakstypene som skal avleveres til Arkivverket. Utvalget omfatter saker på personer født 1. og 11. hver måned og saker på personer født på årstall som ender på 0.”
Dette er etter vårt syn ein framgangsmåte som bryter med proveniensprinsippet. Er arkivet eit objektarkiv må ein også ta omsyn til dette når ein tek vare på utval. Er arkivet ordna på objekt, som i dette tilfelle, kan ein ikkje gå inn i dette materialet og i neste omgang kassere på emne. Anten kasserer ein på objekt eller så kasserer ein på emne, ikkje begge deler. Det vil i praksis nærmast vere umogeleg å unngå feilvurderingar med ein slik framgangsmåte, samstundes som ein sit igjen med eit materiale det heilt openbert vil vere svært vanskeleg å forhalde seg til i forskningssamanheng. Alle dei sektorvise reglementa som finst i dag bør med andre ord gjennomgåast og reviderast i tråd med dei tilrådingar som vert gjevne i Bevaringsutvalet sin rapport.
Dersom det er slik at det er magasinkapasiteten som er avgjerande for kor mykje ein tek vare på, er vi av den formeining at det er betre å erkjenne at ein ikkje kan ta vare på alt. Er arkiv serien av ein slik karakter at den framstår som uoversiktleg og uetterrettleg etter at kassasjonsvurderinga er gjort, er det betre å kassere heile serien enn berre deler av den. Vi ynskjer oss ein normalinstruks med rettleiing tilpassa dei enkelte forvaltningsområda og -nivåa i offentleg sektor. Denne skal vere fundert på Bevaringsutvalet sin rapport som på makronivå, i regelen på arkivserienivå, seier noko om bevaringstid. Deretter kan prosessen vidare vere at bevaringsplanane i offentleg sektor skal forankrast i desse rettleiingane, men endeleg godkjennast av Riksarkivet før dei vert gjeldande. For saksarkiv, vil det vere naudsynt å gjere ei vurdering på nivået under arkivserienivået. Vi meiner at ein her bør legge arkivnøkkelen til grunn.
Riksarkivet vil kanskje innvende at dette vil verte eit for tidkrev jande arbeid for dei. Vi trur ikkje det. Vi trur at langt dei fleste arkivseriane vil vere uproblematiske å vurdere. Ein lyt bruke litt meir tid på enkelte seriar, men etterkvart som ein får erfaring med desse, vil også dette arbeidet verte enklare og krevje mindre ressursar. Best av alt er at ein då vil ha eit konkret reglement som ein fortløpande kan justere og kommentere etterkvart som ut viklinga innanfor offentleg sektor gjer dette naudsynt.